头条 | 央地财政事权划分改革的重点与难点

张连起2020-07-31 13:17:53

文/宣晓伟


近日,国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号文,以下简称《意见》),它被一些媒体称为“等了足足22年”的改革文件。在这份文件中,“中央与地方财政事权和支出责任划分改革”也被提到了“推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要”的高度。


为什么这份改革文件如此重要?《意见》的关键点和亮点是什么?在具体改革的过程中,《意见》的实施又会碰到什么样的困难?未来还需要哪些后续的改革举措?本文试图对上述问题逐一进行解读。


一、需要从“现代化转型”的角度来理解中央与地方关系的演进


中国是一个大国,如何处理中央与地方的关系,一直是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。可以看到,中国数千年的传统王朝,虽然在处理中央与地方关系的表现上可圈可点,但也远谈不上成功,历史上“中央集权不足而产生地方分裂,带来国家动荡”或“中央集权过度使得地方僵化,有损于国家实力”的现象屡见不鲜,中央与地方关系处理不当也经常成为导致朝代循环的根本原因之一(周振鹤,《中国地方行政制度史》)。新中国成立以后,依然面临着如何理顺中央与地方关系的难题,总是陷入“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈,中央与地方关系的调整也不断处于集权与放权的进退失据之中,时至今日中央与地方关系的制度安排如何进一步完善,仍然是最为重要的改革议题之一。


一个现代国家的中央与地方关系应该具有三个基本特征:(1)中央强大而稳定;(2)地方自由有活力;(3)依靠规范化的协调机制。那么如何做到这三点呢?根据现代化转型的理论,传统社会向着现代社会的转变是一个不断分化和重整的过程。所谓分化,就是各个主体逐渐从原有统一的社会有机体中脱离出来,明确各自的责、权、利边界。典型的例子就是个人从原有的家族、庄园、教区、行会等有机体的基本单位中跳出来,成为权责对等的现代社会公民。因此一个社会的现代化往往伴随的是个体化(individualization)的过程,这里的个体化不仅仅是指个人,也包括企业、社会组织、各级政府等各类主体,不同层级政府之间权责的划分本质上也是一种个体化的过程,它明确了各级政府的责、权、利边界,使得不同政府成为相对独立的利益主体,因此中央政府与地方政府的权责划分也是现代社会分化的重要组成部分。所谓重整,就是分化出的各个主体通过一定的规则再整合起来,这些规则往往是以一种契约化、法治化的方式建立的,在社会重整的过程中通常伴随着民族国家的建构(state building),也就是说,民族国家在社会重整中的作用是决定性的。


在中央与地方关系上,没有现代化转型中的分化过程,不可能产生自由有活力的地方;没有重整过程,难以保证强大而稳定的中央;而缺乏分化和重整,就无法导致中央与地方之间的规范化协调机制。可见,中国的中央与地方关系要想演进至一个较为理想的状态,也需要经历分化和重整的现代化转型过程。


二、中央与地方关系的现代化转型类似于大家庭的分家


从中国的实际情况来看,中央与地方关系的现代化转型有点类似于一个大家庭的分家过程,中央扮演父亲的角色,而各个地方则扮演儿子的角色。值得指出的是,基于不同的文化传统和历史机遇,各个国家中央与地方关系在现代化转型中的分化和重整历程存在着很大的差别,有时甚至是截然不同的,例如美国的中央与地方(联邦和州)关系的演变是完全不能用大家庭分家的过程来刻画比拟的。中国之所以能采用这个类比,而且还能抓住其过程的本质,是因为中国在中央与地方关系安排上拥有着传承数千年、一直延续至今的中央集权制,而这套体制背后的观念支撑之一就是父权制(patriarchy,或者韦伯所说的家父长制),在父权制下中央与地方正是被赋予了不同的伦理等级(即父亲和儿子)并承担着相应的伦理角色。


那么,为什么中国的中央与地方关系需要朝着一个分家的方向演变呢?在计划经济的理想形态下,社会主义大家庭下并没有分家的需要。因为理论上所有主体都没有个体利益的诉求,只有集体利益的诉求,中央与地方各级政府都心往一处想、劲往一处使,还需要分什么家呢?当然这只是理想中的状态,事实上中央与地方之间、地方与地方之间不可能利益都完全一致;而且纵然不存在利益上的差异,也有信息上的差异,即使再精明强干的中央,也做不到洞悉一切,尤其是在广土众民的中国。所以即使在计划经济时代,也要强调发挥“中央与地方两个积极性”,提出要有效调动起地方发展的主动性和积极性(毛泽东,“论十大关系”)。


要有效调动地方的主动性和积极性,就需要中央赋予地方一定的权利和责任,需要打破“大锅饭”,这就是分家的过程,也是改革开放之初为什么中央会逐步向地方放权。放权改革的举措能够取得这么大的成效,是与个人、企业、地方政府获得更大的自主权、具有了更强的发展积极性密不可分的,因为它符合了现代化转型过程中社会分化的趋势,可见某项改革能否取得成功,最为关键的是要符合时代发展的潮流,否则就会事倍功半、甚至适得其反。


然而,分化不仅仅是放权,分家也不是要把一个大家庭简单地变成各个四分五裂的小家庭。如何保证分家后各个小家庭(地方政府)有着足够的发展动力、但互相之间贫富悬殊又不能太大?如何保证家长(中央政府)在分家后还拥有足够的权威、财力和物力来维护整个家庭的安定、负责涉及整个大家庭的事务、平衡各个小家的利益?分家后中央与地方之间原有的协调关系需要发生怎样的变化、中央对地方的调节机制又该如何调整?等等,这些都是分家过程中最为根本的问题,它涉及一系列的权、责、利的调整和相关体制机制的变迁。


因此,中央与地方的分家是一个极其复杂的过程,它大致可以分为人(人事)、财(财税)、物(事权)等各项权利在不同层级政府之间的划分和相应规则的建立。在人事权方面,是官员人事任命权在中央与地方之间的调整,包括中央把人事管辖权限下放一级,只管到副省级,地方各级政府则依此类推将人事权下放。在财权方面,包括哪些钱该由中央收和支、哪些钱又该由地方收和支、中央如何对地方进行转移支付、以及收支自主权该怎样调整。在事权方面,既包括不同性质事权在中央和地方之间的划分,例如行政性事权、立法性事权和司法性事权的配置,以及不同领域事权的划分,例如教育、卫生、社保等;还包括不同环节事权的划分,即哪些事该由中央来决策、哪些事可由地方来决策;哪些事是中央来执行、哪些事是由地方来执行、哪些事又可以由中央委托地方来执行,等等。


更为重要的是,这些不同权责的划分互相之间有着密切的联系、会产生互动的影响。例如事权的划分显然与财权的划分有着千丝万缕的关系,一个领域责权划分的改革常常会对其他领域的改革带来重要的影响。因此,在理想状态下中央与地方如何分家应该有一个通盘的考虑和设计,明确改革的顺序步骤和重点。


三、“中央与地方财政事权和支出责任划分改革”事关全局


事后来看,中央与地方关系调整的改革却更多是由当时实际的情况和具体的事件所驱动的。放权改革在促进各地经济迅速发展的同时,却带来了中央财政在全国的占比不断下降的结果,甚至发生了中央向地方借钱的事件,中央财政占比的下降意味着中央对整个国家控制力的减弱,这显然并不符合现代国家需要有一个强大稳定中央的要求。中央财政占比的下降最终导致了1994年的分税制改革。分税制改革的实施迅速提高了中央财政所占比重,大大增强了中央对于整个经济社会运行的掌控能力。


分税制改革的意义还不仅于此,它第一次用较为规范化的方式厘清了中央与地方在收入侧的权利,奠定了中央与地方关系制度安排的一块重要基石。正是在以分税制为核心的一系列改革的推动下,中央与地方关于财政、税收、价格、金融、外贸、投资、企业等领域的责权利关系被进一步厘清,地方的自主利益和权利也得到了更加明确的承认和规范,中央与地方关系制度安排的规范化程度大大提高。由此开启了不同地方竞相发展、激烈竞争的地方竞争模式,对以后中国的经济社会迅猛发展起到了不可磨灭的作用。可以看到,1994年的分税制改革从根本上符合了现代化转型过程中不同主体责权利划分的趋势,其重要意义是怎么强调也不过分的。


然而,1994年实施的分税制改革虽然在收入侧厘清了中央与地方的权利关系,保证了中央财政收入的应有份额,为中央财政主导作用的发挥奠定了基础。但是受客观条件的约束,当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分,而是基本延续了既有的做法,造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致,特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府,而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理(楼继伟,《中国政府间财政关系再思考》)。


由于财权和事权改革并没有配套进行,延续着“分灶吃饭”体制下遵循着“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”(地方政府负责管理本行政辖区内的一切事务)的思路,逐渐造成了各级政府“财权层层上收、支出责任层层下放”的局面,由此带来了一系列的问题。首先是基本公共服务的碎片化和不同地区差距的扩大。社保、医疗、教育等领域的一部分公共服务属于基本公共服务,有很强的外溢效应,典型的如基础教育等,不能完全由地方政府来负责,但现行体制下各地公共服务统筹层次低、公共服务水平与本地经济发展状况紧密相关,尽管有中央的转移支付,也难以有效消除各地基本公共服务水平的过大差距;其次是各类资源要素难以充分自由流动,地方保护主义较为严重。“谁家孩子谁家抱”的制度安排催生出各地尤其是发达地区“只愿人来打工、不愿人来落户”的心态和行为,大大强化了户籍制度对于推进城乡一体化的负面效应。各地激烈竞争的行为也阻碍着其他各类资源要素的自由流动,不同程度地导致了以邻为壑、重复建设、恶性竞争等地方保护主义行为。再次是土地财政日渐兴起、房地产泡沫愈演愈烈。在财权层层上收、支出责任层层下放的条件下,逐渐导致了“中央财政喜气洋洋、地方财政哭爹喊娘”的局面,越到基层政府,其财力和支出责任的差距往往越大。由此,卖地逐渐成为地方政府收入的重要来源。地方政府垄断土地一级市场,一方面从农民手中低价买入土地,另一方面高价卖给城市居民,同时又保证低价供应工业用地和开展城市建设。土地财政日益成为支撑许多地方政府运转的重要来源,在此条件下越来越高的房价也成为了维持土地财政的必然结果。此外,在资源利用、生态环境保护、城市规划建设等方面,例如资源利用粗放、环境保护不力、规划约束性不足等,都与中央与地方的事权和支出责任划分不当有关。


因此,当前中国经济社会发展暴露出的许多重大问题:公共服务、户籍改革、地区差距、地方保护、土地财政、房产泡沫、环境保护等,虽然各有各的表现、各有各的原因,但深究下去,或多或少总是和中央与地方关系没有理顺、尤其是事权和支出责任改革的滞后密切相关。可见,中央与地方关系的改革是“牵一发而动全身”,影响广泛而又深远;虽然分税制在收入侧相对规范了中央与地方的关系,但在支出侧的改革却远没有跟上。正如上面例子所表明,分家并不是把人财物都一分了之,大家长(中央)还必须承担维护大家庭稳定和全局性事务的责任,这也是当前事权和支出责任改革迫切需要解决的问题。


四、《意见》的关键点和亮点


1.明确和缩小了事权范围,降低了改革推进的难度


《意见》将此次事权明确为“财政事权”,并将其解释为“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。如上所述,事权是个极其宽泛的概念,包含内容很广,因此笼统地推进“事权划分改革”,牵涉面太广、太复杂而难以真正取得进展。而“财政事权”突出了“财政资金”和“基本公共服务”两个关键词,大大缩小了改革针对的范围,也降低了改革的难度。与此同时,“支出责任”也被限定为“与政府履行财政事权”相关的“支出义务和保障”。换言之,此次改革首先要厘清在由财政资金来提供的基本公共服务事项上,哪些方面由中央来决策,哪些方面由地方说了算?哪些由中央来执行,哪些由地方来执行?其次在划分好财政事权的基础上,再决定哪些钱由中央出,哪些由地方出。


2.主要按照基本公共服务“受益范围”原则来划分事权,并提出建立事权和支出责任相适应的制度


《意见》提出:第一,那些体现“国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国”的基本公共服务事权中央负责;第二,那些“地区性基本公共服务”事权由地方负责;第三,那些“跨省(区、市)的基本公共服务”由中央与地方共同负责。


主要按照“受益范围”原则来划分事权,看起来简单明确,但却是事权划分的根本性转变。如上所述,传统的事权划分遵循的是“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”的思路,尽管最终在钱的支出上并不一定都是地方政府来承担。举例而言,汶川地震后中央出台一项加固各地中小学校校舍的政策,这是一个涉及义务教育事项的基本公共服务支出,此时中央会针对不同地区采取不同补助的政策,东部发达省份可能中央出钱比例就很低,例如中央的份额是10%或20%;中部省份中央就多出点,所占比例是40%或50%;而西部的省份则中央可能拿大头,达到70%或80%;但不管中央出钱所占比例多少,这里的责任依旧还是地方的。


但是按照“受益范围”原则划分的话,如果是中央负责的事项,就会需要全部由中央来承担,而不能再像过去经常做的那样,要求地方提供相应的配套资金,由此所带来的是对传统的事权和支出责任划分思路一种颠覆性的转变。


与此同时,根据上述财政事权进一步划分中央与地方的支出责任,即中央的财政事权由中央承担支出责任,地方的财政事权由地方承担支出责任,中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。


3.适度加强中央的财政事权,并强化中央的财政事权履行责任


《意见》提出,要“加强中央在保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权”,并“逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”。


与此同时,《意见》还提出,要“强化中央的财政事权履行责任,中央的财政事权原则上由中央直接行使”。


4.实现政府间财政事权和支出责任划分法治化和规范化,建立财政事权划分动态调整机制,并明确政府间财政事权划分争议的处理


《意见》明确,“要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化”。


《意见》同时提出,“中央的财政事权确需委托地方行使的,报经党中央、国务院批准后,由有关职能部门委托地方行使,并制定相应的法律法规予以明确”。


《意见》还认为,“财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整,需要建立财政事权划分动态调整机制”,同时建议要“明确政府间财政事权划分争议的处理”。


总体来看,此次《意见》的关键思路是:“主要根据受益范围来划分中央与地方的财政事权和相应的支出责任,适度加强中央事权和相关的执行力,并提高事权划分和调整的法治化规范化程度。若《意见》得以贯彻实施,将是对已有事权划分思路的根本性调整,是现有中央与地方关系安排的重大转变,会对经济社会运行方方面面带来极其深刻的影响。


五、《意见》推进将面临的困难


1.按受益范围划分事权和支出责任的改革,将遭遇“中央决策、地方执行”传统模式和“部门同构、事权共担”格局的阻碍


在目前中国中央与地方关系下,绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式,即在中央政府层面,主要负责的是政策的出台(亦含有部分监督职责),而政策的具体实施基本上依赖于地方政府的执行。换言之,中央与地方是分别负责政策的不同阶段,中央部门极少参与政策的具体执行,这从中央政府部门本级支出和中央政府公务员所占比重远远低于世界平均水平,亦可以侧面看出。中国的中央本级支出只占全国财政支出的14.6%,而英国、美国和法国均高于50%,经济合作与发展组织国家平均为46%;中央政府公务员仅占公务员总数的6%,而世界平均水平在1/3左右。中国幅员辽阔、地区众多且差异显著,中央政府的本级支出和公务员比重过小,必然造成大量依靠转移支付和主要依赖地方配合政策实施的局面,而中央与地方这种“头小身子大”的格局也对中央与地方责权划分造成了深远的影响:


首先,中央在理论上保持着对任何事项绝对性的决策权威。这客观上是一个相对弱小的中央在面对如此庞大的地方时要维护统一和政令畅通的必然反应。因此,地方上的自主决策权事实上是无法得到真正保障的,“时刻与中央保持一致”是每一个地方所必须遵循的诫命,即使按照“事项影响范围原则”是那些本地辖区可以自行决定的地区性事务,地方政府也必须遵循中央的政策。


其次,地方在现实中对任何事项(包括全局性的事务)都有相当程度的自由裁量权。由于在政策的具体执行过程中,主要是依靠地方来加以实施,即一般所说的“上面千条线、底下一根针”,任何政策的实际执行效果都在很大程度上依靠地方政府尤其是基层政府的努力和配合,在中央相对有限的监管能力下,很难克服“信息不对称”的问题,所以造成了中央“有名无实”、地方“有实无名”的情况,即中央拥有名义上的至高权威、地方具有实际上的自由裁量权,中央与地方形成互为依靠、互为制约的独特状态,这也是以父权制为支撑的中央集权制的根本特征之一。


第三,中央与地方在机构设置上是同构的、在事权上是共担的。在“中央决策、地方执行”的模式下,容易造成中央与地方的各级政府在机构设置上的同构现象,即所谓“上下一般粗”,中央所具有的部门,地方上都要设置对应的部门,否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时,由于中央与地方各负责政策的不同阶段,形成责权共担的局面,所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。


简而言之,在现有“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下,按受益范围划分财政事权和支出责任的改革必然会遭遇极大的困难。


2.提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化,面临着立法和司法领域发展的严重不足


目前对于事权划分的规范化、法治化,倾向于将其理解为“要将中央与地方在不同事项上的责权划分得足够细致,以至于能够形成一个庞大无比的中央与地方事权划分表,并据此加以规范化、形成相应的法律,从而实现所谓的各级政府事权规范化法治化”。事实上,无论这个事权划分表规定得如何详细,与纷繁复杂的现实情况相比总是不够的,而且规定得越细致,就越有可能带来不能适应快速变化的现实要求的问题。


首先,正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所强调的:“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线,必然也是一项艰难的工作。任何人,只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物,都能体会到这件事情的困难程度”。一个中央与地方事项划分的抽象法律原则,在不同的场景下完全可以产生不同的结果。


其次,随着经济社会的发展,中央与地方在不同事项上的责权划分并非一成不变,而是根据时代的要求而不断变化。例如“规定工人的最低工资和最高工时”等“劳工保护”事项在美国原先一直属于各州管辖的事务,然而到了20世纪“进步时代”,加强劳工权利保护、禁止雇用童工等呼声越来越强烈,尤其是经过30年代的大萧条和罗斯福新政之后,“劳工保护”等事项也逐渐被纳入到联邦政府的立法范围之内。所以,即使是同样的抽象原则和法律条款,在不同的年代伴随着时代的要求和法律的实践,在中央与地方的责权划分上也可以产生出完全不同的效果。


可见,要真正提高财政事权和支出责任划分的法治化和规范化,必须充分发挥立法和司法领域在其中的作用,然而目前在这方面两者的发展还都相当薄弱。


在立法方面,我国的宪法对中央与地方权力划分的条款是非常模糊的,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方立法权力的说明也很简单,真正在立法方面对中央与地方权力进行界定的是《立法法》,它对地方立法权力有详细的说明,是中央—地方立法权力划分的基本法律。2015年《立法法》修订后将过去拥有地方立法权从“较大的市”范围扩展到“设区的市”,并且明确提出地方立法主要集中在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”。但是在具体操作层面,目前各个地方的立法力量非常薄弱,普遍存在立法人才欠缺的问题,在原先具有地方立法权的49个较大市中,主要负责立法工作的市法工委多数编制很少,最多的深圳为14人,最少的仅3人,而且大多还尚未满编,这从侧面也反映出地方立法工作的薄弱。从某种意义上说,虽然《立法法》早就规定地方立法权限,但对于大多数地方而言,地方立法工作还是新鲜事物,目前对于《立法法》所规定地方立法范围,即“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”,到底包括些什么内容,尚在讨论之中,还需未来地方立法实践的进一步明确。


在司法方面,在司法体系行政化以及属地化的环境下,司法不独立、判决不统一、地方保护主义倾向一直是司法体系的严重问题。因此早就有学者提出“司法权中央化”和发挥“司法审查”作用的建议。《立法法》第97条虽然也有规定审查的条款,然而上述的审查机制具有偶然性、临时性、不确定性,并不是真正意义上、在实践中可以发挥切实作用的司法审查。


在缺乏立法和司法领域的有力支撑下,推进财政事权和支出责任划分的法治化和规范化便难以有足够的凭借。


六、未来所需的改革举措


1.将“中央委托地方行使的事权规范化法治化”作为突破口


如上所述,在“中央决策、地方执行”和“部门同构、事权共担”的条件下,完全属于中央的事权和完全属于地方的事权都是少数,而且是比较容易厘清的,绝大多数财政事权,都会是中央与地方的共担事权,其中中央委托地方执行的事权又会占据绝对的比重,这些事权的划分将会是改革的难点。


在此情况下,如何规范化和法治化中央委托地方行使的事权就是推进相关改革的重中之重。现实情况是,目前大量的这种事权划分主要依据的是各个职能部门的红头文件,充满了随意性和不确定性。因此,可以充分借鉴日本分权改革的经验,将中央部门委托地方政府执行的“机构委任事务”法治化作为突破口(西尾胜,《日本地方分权改革》)。


2.考虑制定相关的《中央与地方关系法》


制定《中央与地方关系法》,一直以来有学者在呼吁。由于不具备相关的条件,所以相关的建议不了了之。但从目前来看,各方面的条件要比过去成熟得多,要顺利推进《意见》的实施,可以考虑制定相关的《中央与地方关系法》,这也是我国中央和地方关系调整的必然举措。


3.加强立法和司法,建立健全中央和地方调节机制


首先是加强立法和司法的独立性。其次是要培养司法的权威性,可由最高法院设立巡回法院和上诉法院来审理跨省、以及省内涉及中央法规执行的案件。长远来看,可以设立行政系统内的“中央与地方关系仲裁委员会”,来处理一般性的中央与地方、地方与地方之间纠纷的司法仲裁机构,而更重要的案件可交由宪法法院来加以审理。


作者单位:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部

文章来源:《中国发展观察》2016年第17期,原题为《雄关漫道真如铁 而今迈步从头越——〈关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见〉解读》




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