【行业热点】PPP的二级市场尝试

中国城发集团2020-11-17 09:18:05

本文转自    作者:杨晓宴

PPP呈现燎原之势,市场有目共睹。项目不断落地的同时,PPP项目的二级市场建设也已萌芽。

“PPP承载了太多大主题,包括国家政府的机制改革、投融资改革、缓解政府融资、引导民间投资等主题,所以PPP不可能不热”,在8月16日的第二届中国PPP融资论坛上,上海银监局副局长马立新如是说。

PPP项目中地方政府的契约精神和PPP相关立法,是此次为期两天讨论的高频词汇。

8月16日,湖南省财政厅厅长郑建新甚至提议,能否形成一个共识,推动市县以上地方政府迅速编制地方政府债务预算。对于没有纳入债务预算的,所有政府购买服务、政府付费的PPP一律不去推广。“如果做到这一点,我想支付的风险、履约的职责,都可以很好实现。”郑表示。

PPP二级市场探索

上海联合产权交易所(下称“上海联交所”)党委书记、总裁钱璡在论坛上透露,上海联交所正计划在财政部PPP中心的指导下,搭建PPP项目交易流转平台。上海联交所内部人士透露,该交易平台的雏形很可能在年底前面世。

上海联交所成立于2003年,。

钱璡表示,PPP项目全周期时间跨度较长,一般都在20年以上,在执行合同期间会经历各种因素的变化,客观上需要在不同发展阶段有不同类型的参与方。另外,政府与社会资本的合作模式有很强的金融属性,而金融资本天然就有流动的需求。

8月16日,上海联交所内部人士告诉21世纪经济报道记者,曾经设想过将PPP项目做成固定收益类产品,但根据5月30日财政部和发改委联合发布的《进一步做好政府和社会资本合作有关工作的通知》,“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资”,遂放弃了这种尝试。

该内部人士表示,目前上海联交所已经和PPP相关咨询公司建立了战略合作关系,并正在和财政部一道进行具体规划。

“PPP的契约精神很重要,我们要做二级市场,首先在一级市场的合同里面就要有所设定,什么类型的项目可以后续进行二级市场交易,”上海联交所内部人士表示,“我们现在正在对规则、制度和标准做探讨。之后会先在PPP中心的示范类项目中做试点。”

另外,8月16日,上海证券交易所副总经理刘绍统也表示,未来PPP项目可在上交所通过发行债券、资产证券化、挂牌上市等方式进行融资。

截至目前,财政部会同相关部门,已经推出两批、共232个示范PPP项目,总投资超过8000亿元,并已准备推出第三批示范项目。示范项目落地率为48.4%,落地项目中,民营企业、混合所有制和外资企业的比例为45%。

也就是说,PPP落地项目中,国有企业的投资占比仍然较高。据21世纪经济报道记者了解,目前还有民间资本正在推进PPP项目的份额化和流转交易,以让更多社会资本参与其中。而这意味着更多PPP领域的规范前提。

财政部PPP工作领导小组办公室主任、金融司司长孙晓霞在论坛上提及PPP立法,强调将加快推进PPP立法,以保障参与各方的权益。此前7月底,,将推进PPP领域“两法合一”。

所谓“两法”,即国家发改委和财政部两个部门分别提请的“特许经营立法”和“PPP立法”。、财政部等11个部委成立立法组推进,可能在9月底前形成《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》送审稿,。后者则是财政部在今年年初起草的《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》。

湖南创新样本:政府不承诺、不担保

各省中,湖南省推进PPP可以说走在前列。

8月16日,据湖南省财政厅厅长郑建新介绍,目前湖南省推出了三个批次共199个项目,总投资额达到3109亿元,其中纳入财政部示范项目有12个,前两批82个示范项目签约率达到76.8%,落地率接近50%。

在创新融资方面,湖南省探索了这样一种方式:

选择专业公司和政府平台成立合资公司,以项目公司为融资主体。政府牵线搭桥,但对相关债务不承诺、不担保。银行合作提供银团贷款,按照中长期贷款,利率下浮基准利率的10%。项目公司以其合法享有的应收账款的收入为质押,无需提供其他资产作为担保。

“收益是我们与合资深圳方签的协议,,所以收益是有保障的,以收益作为质押,就不要提供其他资产做担保。简化程序,也解脱了政府,锁定了金融机构的风险。”郑建新表示。

风险,永远是市场的关注焦点。

“为了保证参与方的合法权益,政府规范了单价的调价机制,基本上是三年调整一次,这样有利于分散项目公司的运营风险,确保企业的利益”,郑建新表示,合同双方就项目可能遇到的风险及应对措施进行了设计,对新建项目的程序和付费机制等进行了完善。

不过,郑建新也坦言,基层实践中,会有一些问题。

“现在一些市县委书记为了搞政绩,在城乡、城市与城市之间建大的快速汽车通道,但是忘记了PPP有一个规定,(纳入财政预算)不超过基本支持度的10%,有些地方财政给书记、县长讲,超过10%财政承受能力了,可是让你办就得办。结果PPP做出来财政承接不了,政府购买服务项目做不了。”

郑甚至建议形成一个共识,推动市县以上地方政府迅速地编制地方政府债务预算。对于没有纳入债务预算的,所有政府购买服务、付费的PPP一律不去推广。

当社会资本向政府强调“契约精神”的同时,地方政府也发出了自己的疾呼。

8月16日,安徽省池州市市委书记赵馨群表示,在推进PPP过程中,还有很多法律障碍的困扰。“我们原来关于公共服务的法律法规都是政府来进行(主导),但是现在民营资本进入,《招投标法》和《采购法》本身就是不一致的,所以希望有一部PPP法来规范,作为母法,然后底下有相应的法律法规。”